作者屈超立中国政法大学政治与公共管理学院教授博导
摘要明朝建立之后废除元朝行中书省地方建制借鉴宋朝的路级行政机构分权并立的机构设置模式将各省的行政机构一分为三相互制衡但三司分立也带来了各自为政难以协调的负面影响督抚制度因此而逐渐建立成为明清时期地方监察制度重要组成部分其在地方监察中的权威性独立性监察权行使的规范性以及对督抚监察权的监督与制约的严密性对当时地方监察和廉政建设发挥了重要作用
在中国古代地方监察制度史上明清督抚制度有着极为重要的地位督抚监察权行使的规范性以及督抚监察权的监督与制约的严密对保持地方稳定维护中央集权制度发挥了重要作用
督抚制度的形成和演进
明太祖吸取历朝治乱经验教训非常重视监察制度的作用洪武九年1376年废除明初沿用元代的权力过大且对中央集权造成威胁的行中书省借鉴宋朝的路级行政机构分权并立的机构设置模式将各省的行政机构一分为三设承宣布政使司管民政财政设都指挥使司管军政设提刑按察使司管司法和监察三司并存不相统属独立行使各自权力相互制衡以加强中央对地方的控制凡省内重大事务则须由三司共同议定经朝廷批准后加以执行这与宋代的地方最高政府无单一行政长官设置安抚使司帅司转运使司漕司提点刑狱使司宪司提举常平使司仓司四司分立各负其责互监互察的机构设置颇为相近不同之处在于将宋代地方最高监察权由漕司仓司宪司三司分领改为由提刑按察使行使地方监察权更为集中和独立强化了地方监察权但省级三司之间互不统属遇有重大事务各司之间协调不易难以决断影响施政效率为了解决这一问题总督巡抚制度遂逐渐产生
巡抚制度在洪武建文年间已经开始萌芽永乐十九年1421年朝廷派遣尚书蹇义等八人分巡各省标志着明代巡抚制度开始形成宣德五年各省巡抚制度基本确立景泰四年巡抚加都察院副都御史或佥都御史等衔成为定制以行使监察职能故其权力以举劾最重杨继宗以佥都御史巡抚云南劾罢不职者八人广西巡抚李实劾奏佥事黄润玉不谙刑律黄被左迁知县大同巡抚韩雍劾总兵参将贪财弛备皆逮于法
正统年间因涉及跨省的动乱时有出现而各省巡抚往往不能振联属之策兴讨罪之师于是出现处理军务的总督之设其后总督权力逐渐涉及行政事务掌控地方军政至正德嘉靖年间总督在各地先后设置由于总督带都察院都御史或副都御史衔是朝廷监察官督抚带风宪之衔不独地方利弊可言即朝廷大政无不可入告万历中晋抚魏允贞淮抚李三才皆极论天下事读其奏疏即科道亦不多见总督与巡抚的关系上巡抚受总督节制却不隶属于总督督抚既属地方的监察系统又掌控地方军政事务统治兵民刺举司道一方治乱盖所攸系对于明代政治产生了重要影响但是督抚既无佐贰官又无衙门内部的组织机构在组织上尚不是省级最高行政长官这是统治者在政治制度建设上的精心设计以防范地方权力的扩张
清初地方监察基本沿袭明朝制度督抚在清代已经成为地方最高军政长官清朝规定总督例兼都察院右都御史衔总督为正二品官加右都御史衔升格为从一品巡抚例兼都察院右副都御史衔巡抚为从二品加右副督御史升格为正二品总督管辖一省或二至三省的行政综治军民统辖文武考核官吏修伤封疆巡抚总管一省地方政务掌宣布德意抚安齐民修明政刑兴革利弊考核官吏会总督以诏废置标下有参将游击等官其三年大比充监临官武科充主试官督抚同无总督省份则由巡抚代行总督职权总督和巡抚由于兼宪衔属于中央监察系统的一部分有权监察和考核地方各级官员以整饬官方为己任遇有不肖属员劣迹昭著一经访闻即当随时参劾在明朝地方监察方面起了重要作用的御史巡按制度只是在顺治时期实行了十四年顺治末年即被废止巡按制停罢以后督抚对地方的监察权进一步加强其后虽然在康熙雍正乾隆年间巡按制度曾经几度废置但其作用已经不及明代显赫仁宗嘉靖以后巡按制度再没有设置督抚身为封疆大吏但督抚衙门的正式官员只有总督或巡抚一人这样一种体制设计也意味着督抚虽然号称对地方事务无所不统然而实际并不处理具体事务地方具体事务则由布按二司执行在清朝前期督抚任期也较短一般只有二三年或三四年这些措施限制了督抚形成地方利益集团抗衡朝廷的可能性
督抚制度的特点
一是统治者对督抚监察体制的高度重视明清统治者对督抚制度给予了高度重视在制度上赋予督抚很大的权力雍正朝大清会典规定督抚之设统治文武董理庶职纠察考核其专任也乾隆十二年规定督抚总制百官布按二司皆其属吏中国古代作为官僚制的行政国官僚系统上等级森严上官对属吏有很大的权威清代总督和巡抚作为地方最高行政首长同时兼衔宪职总督以从一品的都察院右督御史的官衔巡抚以右副督御史的官衔长驻各省对地方政府进行监察这高过历史上任何一个时代地方监察官的品秩地位在地方有极高的权威督抚监察司道司道监察府州县总督巡抚又互监互察各级地方官吏都受到严密的监察正是统治者的高度重视督抚制度才能够在地方监察中发挥积极作用
二是督抚在处理地方事务中随事监督督抚作为地方最高行政首长的身份坐镇地方总督有综治军民统辖文武考核官吏修伤封疆之权巡抚是总管一省地方政务的长官掌宣布德意抚安齐民修明政刑兴革利弊考核官其职权涉及到地方政务的各个方面督抚在对地方政务的处理中进行监督更加有利于提高监察地方的效力
三是督抚权力受到制度的制衡从制度的表面来看督抚行政权和监察权合一容易造成地方长官权力垄断与中央集权产生矛盾不利于中央和地方关系的协调发展但是需要着重注意的是尽管督抚在制度上拥有地方最高行政权但督抚权力的实际运行过程中以下两点大大地削弱了其影响力第一地方重大事务的处理最后的决定权不在督抚而在朝廷和皇帝督抚的权力是有限的第二督抚作为地方最高长官但是督抚并无佐贰官具体政务是由布按二司按照制度的规定处理督抚并不插手所以其地方事务的处置权受到很大限制防止了督抚权力的过分集中
督抚制度的作用
首先强化地方监察机构的权威性汉唐地方最高行政机构是一元的由独任制的行政长官掌控其辖区内所有行政财政司法权缺乏分权制衡机制没有地方常设监察机构汉朝刺史唐朝采访使均非地方常设机构与明朝的巡按御史性质接近地方监察机构权威性不够宋代汲取汉唐教训在地方最高层级的路级分设安抚使转运使司提点刑狱使司提举常平使司四个行政机构分权并立相互制衡无单一的行政长官其中的转运提刑提举常平使还负有对州县政府的监察职能每年定期州县进行监察巡视明太祖吸取历朝治乱经验教训建立了一套规模空前地方监察体制在中央将隋唐宋元的御史台改为都察院根据十三个行省的建制设立十三道监察御史共110人均为正七品以监察十三行省的地方官监察机构规模宏大监察官人数众多而唐宋御史台官员仅仅二十人左右对地方官进行监察的监察御史仅仅为八品官人数只有十来位二者完全没有可比性在地方监察体制方面仿照宋朝制度将地方行政机构划分为三司以提刑按察使司为专职的司法监察机构监察权集中权威性加强其后由于明初所定的地方三司制难以整合力量应对非常情况为了解决这一问题督抚制度应运而生发展到清代总督作为地方官本来是正二品由于兼衔右都御史成为从一品巡抚的从二品提升为正二品这在中国古代地方监察和地方行政建制中地位是最高的加强了地方监察机制的权威性
其次地方监察权的独立性明清督抚作为中央派驻地方的最高监察官位高权重在机构设置及运行机制方面没有可以与之并行或更高地位的官员可以对其掣肘或干预巡抚虽然在体制上受总督节制但并不是总督的属官也是独立行使监察权甚至受督抚节制的地方监察机构按察使也是独立行使监察权而这正是监察机制可以有效发挥作用的重要因素
再次监察权行使的规范性监察制度的良性运行必须有完备的法律为保障明清时期监察立法已经从较为简单的条款发展为比较完备的监察法律体系使得监察活动有法可依督抚作为作为国家监察机构都察院的兼衔首长其在地方上行使监察权必须遵照法律的规定不得超越法律之外行使权力清代总督尽管权力很大但总督并无直辖的办事机构和佐贰官其下辖的布政使按察使才是具体行政办事机构必须按照国家法律和制度办事督抚主要权力为地方官将每年的政绩报告备案无法解决的事务请督抚议决对地方官进行考核是其最主要的职能之一但考核必须按照国家法令进行考核不公可以申诉确实考核错误还要承担相应的处罚而且在考核的过程中有御史全程监督督抚的权力行使比较注重规范性
最后对督抚监察权的监督与制约明清督抚在地方上位高权重不受监督的权力必然导致腐败为了防范督抚滥用监察权贪赃枉法明清统治者采取了以下措施对督抚监察权进行监督与制约其一来自都察院监察御史的监察如明朝成化时巡按御史王崇之奏劾辽东巡抚启衅召敌且竭力欺蔽嘉靖时的胡宗明巡抚辽东因为监察御史奏劾而被降职其二监察机构及其官员之间互相监督制约如康熙时巡抚张伯行参劾总督噶礼雍正时直隶总督李绂参劾河南巡抚田文镜任上滥用参劾权浙江巡抚李卫与两江总督范时绎等督抚互参案即是地方监察官的互相监督的典型案例其三虽然督抚职在监察下属地方官但是督抚如有违犯纪纲行为下属官员也有权监督如四川巡抚杨宗礼就因布政司官员张文魁的奏劾而被谪为左参政其四对地方监察官严加考核考核是对官员重要制约措施和监察手段督抚虽然是地方行政长官但由于督抚均带宪衘因此被纳入与左都御史副都御史同级的官员序列进行考核明清时期加强对监察官员的监督强化监察系统互监互察有利于更好地发挥监察权的预防和惩治腐败的功能
总之明清是我国地方监察制度史发展的重要阶段明清时期所创立的由皇权直接控制下的的督抚监察体制对地方治理反腐倡廉理顺中央与地方关系起到了重要作用使得明朝和清代前期皆出现过较长时期的吏治清明和社会稳定但是作为君主制度下的产物督抚体制有其固有的局限性监察机构职能的发挥与君主意志以及时局的变化有着密不可分的关系特别是道咸以降由于国家动荡督抚势力崛起形成尾大不调的局面督抚监察职能严重丧失官场腐败蔓延成为促使清朝最终垮台的原因之一
注本文系中国政法大学科研创新项目宋代地方治理机制研究项目编号的阶段性研究成果
参考文献
清张廷玉等明史北京中华书局1974年
赵尔巽等清史稿北京中华书局19761977年
来源人民论坛